Gli enti locali sono spesso la prima trincea della lotta alla mafia. Per questo l’istituto del commissariamento è fondamentale nel contrasto ai clan, ma l’attuale normativa presenta diverse criticità. Analisi delle luci e delle ombre di uno strumento recentemente riformato dall’entrata in vigore del “pacchetto sicurezza”

di Vittorio Mete, Docente di Sociologia dei movimenti e delle Istituzioni presso l’Università di Firenze e di Sociologia dei fenomeni politici presso l’Università di Catanzaro

A seguito di una cruenta e spettacolare faida, che nel maggio del 1991 ebbe come teatro la città di Taurianova (Rc), il Governo dell’epoca emanò un decreto legge che consentiva lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali infiltrati o condizionabili dalle mafie. Nasceva così, sull’onda della solita emergenza stragista, che tante volte ha fatto da sfondo ai provvedimenti di contrasto alle mafie, un pezzo importante della complessa normativa antimafia oggi in vigore. In estrema sintesi, con questo provvedimento lo Stato intende correre ai ripari quando c’è il rischio che l’operato di un’amministrazione locale venga sviato dalle sue finalità e, anziché perseguire l’interesse comune, risponda alle logiche dei mafiosi e dei loro amici.
Contrariamente a quanto comunemente si ritiene, la normativa non ha un carattere punitivo nei confronti degli amministratori collusi o condizionabili. Né, tantomeno, attraverso questo nuovo strumento di contrasto si è inteso infliggere una punizione agli elettori che quel personale politico hanno espresso. La legge, infatti, ha una natura preventiva e non repressiva. Accertato il ragionevole rischio di infiltrazioni mafiose, il Governo (non la magistratura, né la Commissione parlamentare antimafia, sul punto a volte si fa un po’ di confusione), sulla base di una relazione redatta da un’apposita commissione d’accesso nominata dal Prefetto territorialmente competente, azzera gli organi politici dell’ente locale. Al loro posto s’insedia una Commissione straordinaria, composta da tre membri di nomina ministeriale. La Commissione – che a dispetto del nome che porta non ha poteri “straordinari”, ma solo quelli che ordinariamente spettano al Sindaco, alla Giunta ed al Consiglio comunale – resta in carica fino ad un massimo di 24 mesi (più l’eventuale periodo che va dalla fine del commissariamento al primo turno elettorale utile). Terminato il periodo di commissariamento, si torna alle urne per dare una nuova amministrazione alla città.
L’8 agosto del 2009, dunque a poco più di 18 anni dalla sua introduzione, con l’entrata in vigore del cosiddetto “pacchetto sicurezza”, la normativa sugli scioglimenti è stata modificata in maniera significativa. Non è forse azzardato affermare che queste nuove norme segnino la chiusura della prima, lunga, stagione di questo strumento di contrasto. Che bilancio si può tracciare, dunque, di questa prima fase di applicazione della normativa? E in che direzione vanno le modifiche recentemente introdotte?

Dall’introduzione della normativa sugli scioglimenti (maggio 1991) fino all’entrata in vigore delle nuove norme (agosto 2009) i governi che si sono succeduti alla guida del Paese hanno emesso ben 190 decreti di scioglimento relativi ad altrettante amministrazioni comunali. Se si considera che 30 comuni sono stati sciolti due volte e che altre 7 amministrazioni comunali (tra quelle sciolte una sola volta) sono state reintegrate nelle loro funzioni a seguito di un ricorso al Tar, i comuni che in questi 18 anni hanno subito almeno una volta lo scioglimento sono 153. Oltre a queste amministrazioni comunali, sono state sciolte anche tre aziende sanitarie (la Asl 4 di Pomigliano D’Arco (Na) nel 2005; la Asl 9 di Locri (Rc) nel 2006; la Asp 5 Reggio Calabria nel 2008). Benché sia esplicitamente previsto dalla normativa e sebbene molti amministratori comunali – spesso gli stessi menzionati nei decreti di scioglimento – transitino anche nelle assemblee e nelle giunte provinciali, nessun consiglio provinciale (e nessun altro organo previsto dall’art. 146 del T.u.e.l.) è stato invece finora oggetto di questa speciale misura antimafia.
Dal varo della normativa, il numero medio di decreti di scioglimento è stato di circa 11 l’anno. Se si osserva l’andamento temporale degli scioglimenti si nota, tuttavia, che i primi tre anni di applicazione fanno registrare valori medi molto elevati e che, dal 1994, gli scioglimenti diventano invece assai più rari: dai quasi 30 all’anno del triennio 1991-1993 ai 3,5 del biennio 1994-1995. I motivi di questa repentina diminuzione del numero di comuni sciolti, come accade per tutti i fenomeni sociali complessi, non può che essere spiegata ricorrendo a più fattori. Ad esempio, nel 1993 è stata introdotta l’elezione diretta del sindaco che, almeno in quel periodo e sotto certe condizioni, può aver facilitato la selezione di sindaci dal marcato profilo antimafia in grado quindi di resistere alle pressioni mafiose. Può inoltre darsi che la legge sugli scioglimenti, introdotta appunto nel 1991, abbia avuto un effetto deterrente e che questo abbia dato i suoi frutti a distanza di qualche anno. Ancora, può darsi che non appena divenuto disponibile uno strumento idoneo a recidere il legame tra mafiosi ed amministratori locali il Governo in carica abbia avuto un po’ di “lavoro arretrato” da sbrigare e quindi nei primi anni abbia sciolto più comuni. Infine, è stato notato che la diminuzione degli scioglimenti è coincisa con la ristrutturazione del sistema partitico, dunque con l’emersione di nuovi attori politici. Questa trasformazione potrebbe aver reso incerte ed instabili le consolidate relazioni tra mafiosi e politici tipiche della “Prima Repubblica”, rendendo più difficili le ingerenze mafiose nel governo locale. Di certo, come pure è stato ingenuamente scritto, dal 1994 non è migliorata la qualità della classe politica locale, o almeno non è migliorata così tanto da eliminare quasi del tutto le infiltrazioni mafiose nel governo locale. Piuttosto, a mio avviso, il motivo principale che spiega il brusco calo degli scioglimenti che si registra a partire dal 1994 è da ricondurre alla diminuzione dell’attenzione dell’opinione pubblica e della società civile su questo tema. Se nei primi anni Novanta le stragi di mafia avevano contribuito in maniera decisiva all’adozione di questo e di altri provvedimenti antimafia, allo stesso modo il riflusso delle mobilitazioni antimafia induce le prefetture ed il Governo ad un sostanziale immobilismo in tema di contrasto alle infiltrazioni mafiose nel governo locale. La diminuzione del numero di comuni sciolti che si registra in concomitanza del cambio di clima di opinione costituisce un’ulteriore prova della concretezza delle ricadute che l’attivismo antimafia ha in termini di azione di contrasto da parte dello Stato.
La distribuzione geografica dei 190 decreti di scioglimento non riserva sorprese particolari: con l’eccezione di Bardonecchia (To), sciolto nel 1995, e di Nettuno (Roma), sciolto nel 2005, tutte le altre amministrazioni che sono incappate nel provvedimento di scioglimento appartengono alle regioni meridionali. La gran parte di esse si concentra in Sicilia, Calabria e Campania e le province di Napoli, Reggio Calabria e Palermo sono le più colpite. Solo per dare un’idea della rilevanza del fenomeno delle infiltrazioni mafiose in queste zone, a Napoli su 92 comuni che fanno parte della provincia ci sono stati 46 decreti di scioglimento (esattamente uno ogni due); a Reggio Calabria su 97 comuni si registrano 22 scioglimenti (meno di uno ogni cinque); a Palermo su 82 comuni ci sono stati 23 scioglimenti (più di uno ogni quattro). Nella più popolosa provincia del Mezzogiorno, quella di Napoli, circa 4 cittadini su dieci sono stati amministrati almeno una volta da una commissione straordinaria: in altri termini, almeno una volta il loro comune è stato in mano alla camorra. Questi dati, ed altri ancora che per brevità non è qui opportuno citare, concorrono ad evidenziare come le infiltrazioni mafiose nei governi locali non siano un fenomeno marginale o da sottovalutare. Al contrario, il condizionamento delle amministrazioni locali da parte dei gruppi criminali sembra essere il modo ordinario di funzionamento della politica in alcune aree, purtroppo molto estese, della nostra Repubblica.
Nei 18 anni di applicazione della normativa sono state sciolte amministrazioni comunali di centro-sinistra e di centro-destra all’incirca in egual misura. Anche le amministrazioni locali guidate da liste civiche non sono state esenti dalle infiltrazioni mafiose. Se si considera il colore politico del governo nazionale che ha adottato i provvedimenti di scioglimento, si rileva che il VII Governo Andreotti ed i governi tecnici dei primi anni Novanta sono quelli che hanno fatto più ricorso allo strumento dello scioglimento. I governi Berlusconi, inoltre, hanno usato anch’essi in maniera relativamente frequente la normativa, con una media di 9 comuni sciolti ogni anno (contro i 6 dei governi a maggioranza di centro-sinistra). In termini generali, i governi di centro-destra hanno sciolto sia amministrazioni di centro-sinistra sia di centro-destra. Lo stesso hanno fatto i governi di centro-sinistra che in questi anni si sono avvicendati alla guida del Paese. Pertanto, non sembra avvalorata la lettura di un uso “partigiano” e discriminatorio della norma sugli scioglimenti. Il recente caso del Comune di Fondi (guidato da una coalizione di centro-destra), che da oltre un anno (nel momento in cui scrivo) il Governo si rifiuta di sciogliere, pur davanti ad un’esplicita e documentata richiesta da parte del prefetto competente, sembrerebbe la più vistosa eccezione a questa regola.
La capillarità delle infiltrazioni mafiose, che non risparmiano nemmeno comuni piccolissimi e con bilanci dissestati, potrebbe sembrare a prima vista un’impresa irrazionale per un gruppo criminale. Cosa spinge la “mafia imprenditrice”, impegnata in affari leciti ed illeciti estremamente remunerativi, a darsi tanto da fare per conquistare il governo locale di paesi apparentemente di scarsa rilevanza? Perché impegnarsi in politica quando questo sembra contraddire uno degli imperativi di base dei gruppi criminali, vale a dire la ricerca di un basso profilo e la minimizzazione del clamore intorno alle proprie attività? Le risposte a queste domande sono relativamente semplici, ma richiedono di considerare attentamente la natura dei fenomeni mafiosi. Malgrado l’accento mediatico sul “fatturato” miliardario delle mafie, l’arricchimento non è, infatti, l’unico obiettivo perseguito dai mafiosi. La ricerca del potere e l’esercizio di una “signoria territoriale” sono altre molle, certamente strettamente collegate con l’arricchimento, che spingono i mafiosi all’azione. Perciò, se è vero che le prospettive di guadagno che derivano direttamente dalle infiltrazioni dei governi locali sono certamente trascurabili rispetto ai proventi dei traffici di droga e di armi, non bisogna dimenticare che il condizionamento dell’amministrazione locale è essenziale per stabilire quel controllo del territorio che, a sua volta, è funzionale a molte altre attività, legali ed illegali, dei mafiosi. Le attività imprenditoriali legali gestite dalle organizzazioni criminali – come i grandi centri commerciali, i villaggi turistici o i lavori di costruzione e movimento terra derivanti dagli appalti pubblici – sarebbero molto difficili da realizzare senza solide complicità con la sfera politica-amministrativa. Tali attività legali, com’è noto, costituiscono quasi sempre un indispensabile complemento di quelle illegali, in quanto rendono disponibile un canale lecito per riciclare il denaro accumulato con i traffici illeciti. In termini molto più concreti, condizionare la scelta di un consiglio comunale di un piccolo paese – composto da 12 consiglieri comunali che quasi mai sono professionisti della politica – può, tra le altre cose, significare l’ottenimento dell’autorizzazione alla costruzione di un centro commerciale il cui impatto si riverbera sul tessuto economico e sociale dell’intera provincia, se non dell’intera regione. Dal centro commerciale transiteranno non soltanto i soldi mafiosi, che da sporchi diventeranno puliti, ma esso servirà anche per aumentare la legittimazione ed il prestigio sociale dei mafiosi, visto che con questa nuova opera saranno in grado di distribuire in maniera del tutto discrezionale quella rara e preziosa merce che è il lavoro. Cassiere, fornitori, artigiani, società di servizi, gestori di altre attività all’interno del centro commerciale, tutte queste persone, direttamente o indirettamente, dipenderanno dalla “benevolenza” dei mafiosi o dei loro sempre abbondanti prestanome. Pertanto, la funzione di regolazione sociale dei mafiosi, la loro capacità di porsi al centro delle reti sociali ed il loro dominio sulla società locale, fa leva anche sulle decisioni di quei 12 consiglieri comunali (o, a seconda dei casi, di una parte di essi o del solo sindaco o di parte della giunta).

Che la legge sugli scioglimenti non funzioni come dovrebbe, che non riesca cioè a risolvere in maniera soddisfacente i problemi che affronta, è sotto gli occhi di tutti. A riprova di ciò si possono citare le numerose proroghe del periodo di commissariamento e i doppi (ed i paventati tripli) scioglimenti a breve distanza di tempo. Vero è che il compito affidato alla normativa – vanificare le ingerenze mafiose nei governi locali – è di quelli che fanno tremare le vene ai polsi. È infatti velleitario pensare che il perdurante (e reciprocamente vantaggioso) rapporto tra mafiosi e politici possa essere affrontato e risolto mandando temporaneamente a casa gli amministratori locali collusi o condizionabili dalle mafie, e sostituendoli con una terna commissariale. Essere consapevoli che l’obiettivo da raggiungere è molto ambizioso non autorizza, tuttavia, ad abbassare la guardia e rinunciare prima ancora d’aver provato a contrastare con convinzione l’offensiva mafiosa.
I limiti della normativa sono imputabili sia ad un “difetto di progettazione” sia alla sua prassi applicativa. In primo luogo, l’intera procedura di scioglimento non brilla per trasparenza. La relazione della commissione d’accesso, che è il documento sul quale poggia la decisione di scioglimento, è secretata a tempo indeterminato. Pertanto, specie dopo l’introduzione della legge sulla privacy che vieta di indicare nominativamente i responsabili delle infiltrazioni nella relazione ministeriale che accompagna il decreto di scioglimento, è difficile per un comune cittadino capire i veri motivi per i quali un’amministrazione comunale è stata azzerata. Inoltre, i criteri che spingono un prefetto a nominare una commissione d’accesso non sono chiari ed appaiono dunque ampiamente discrezionali. Un’informazione importante per valutare complessivamente la politica di contrasto alle infiltrazioni mafiose, quale è il numero di accessi ai quali non è poi seguito alcuno scioglimento, è in questi anni rimasto ignoto.
La legge approvata nel 1991 non prevedeva di rimuovere, accanto agli esponenti politici, anche i dipendenti, i funzionari e i dirigenti dell’ente locale. Ciò si è rivelata una gravissima lacuna della normativa che – alla luce di questi 18 anni di esperienza e considerando come sono cambiati dal 1991 gli equilibri fra organi politici e apparato burocratico-tecnico nel governo locale – non può più essere ignorata. Spesso, infatti, le infiltrazioni mafiose si sono realizzate attraverso il capo dell’ufficio tecnico o il revisore dei conti (assunti magari in maniera clientelare), piuttosto che per il tramite di un assessore o un consigliere comunale. In questi casi, la legge sugli scioglimenti è impotente perché prevede che possano essere azzerati solo gli organi politici e non quelli tecnici dell’ente locale. Il risultato è che, mandati a casa sindaco, assessori e consiglieri e insediatisi i tre commissari, le ingerenze mafiose possono continuare come e più di prima, in quanto la capacità di controllo minuzioso sull’apparato burocratico da parte dei commissari straordinari – per incapacità, difficoltà oggettiva o addirittura per connivenza con i poteri mafiosi – non è affatto garantita.
La gestione commissariale è un altro tasto dolente della normativa e della sua applicazione. I commissari straordinari sono in buona misura funzionari provenienti dalla carriera prefettizia, in servizio o già in pensione, impiegati anche nei casi di commissariamento per motivi ordinari. Perciò, che si dimetta il sindaco di un paesino del nord-est o che sia sciolto per mafia un grosso comune dell’hinterland napoletano, la lista dalla quale si attinge il commissario da inviare a fare le veci dell’amministrazione comunale è grossomodo la stessa. I tre commissari non sono tenuti a risiedere nel comune che è stato loro affidato e mentre amministrano un comune sciolto per mafia sono chiamati a svolgere anche funzioni ordinarie, come essere capo di gabinetto di una prefettura. La loro missione è ristabilire la legalità e la normalità amministrativa dell’ente per poi tornare tranquillamente alle urne alla scadenza della gestione commissariale. Ma, date queste premesse, e visto il radicamento dei mafiosi nella società locale e nella politica e nell’amministrazione, non è raro che al termine del commissariamento il quadro politico e le modalità di raccolta del consenso siano poco o per nulla cambiati. In più, la terna commissariale raramente viene vista di buon occhio da parte della comunità locale. Del resto, non bisogna dimenticare che erano stati quegli stessi cittadini ad aver liberamente eletto – spesso con amplissimi consensi – i mafiosi o i loro fiancheggiatori dei quali i commissari hanno preso il posto. Perciò, come sta accadendo in questo periodo nei comuni della Piana di Gioia Tauro, non è raro assistere a vere e proprie rivolte di cittadini contro i commissari “venuti da fuori” ai quali imputano immobilismo amministrativo e chiusura burocratica verso le istanze provenienti dalla società civile.
La normativa non prevede che durante i mesi di commissariamento sia intensificata l’attività di contrasto alle attività mafiose, né che vi sia un controllo più ferreo del territorio. Perciò, nei comuni sciolti non si registra alcun incremento di organico dei tribunali, né presenze aggiuntive delle forze dell’ordine. Infine, non si interviene in alcun modo sulla classe politica locale, benché non sia certo una cosa semplice da fare. I partiti nazionali e regionali non sono minimamente sollecitati, se non con appelli che presto cadranno nel dimenticatoio, a farsi carico della drammatica situazione che coinvolge i loro rappresentanti locali, spesso ritenuti direttamente responsabili delle infiltrazioni mafiose.
In breve, il rischio di questi (e di altri qui non menzionati) limiti della normativa e della sua applicazione è la crescita della sfiducia e della diffidenza dei cittadini nei confronti dello Stato; sfiducia e diffidenza che possono rafforzare ulteriormente i presupposti culturali della mafiosità. Del resto, il contrasto tra un atto clamoroso compiuto dallo Stato, quale la sospensione della democrazia a livello locale, e la blanda e contraddittoria risposta da esso concretamente fornita, difficilmente produrrà un ampio consenso, specie tra le fasce popolari e meno sensibili ai temi della legalità.

Come accennato, nell’agosto del 2009 l’art. 143 del Tuel, che disciplina i presupposti e le modalità di scioglimento degli enti locali infiltrati dalle mafie, è stato profondamente modificato. Una riforma della normativa, stante la sua palese inadeguatezza, era da tempo nell’aria. Già la Commissione parlamentare antimafia della XIV legislatura, presieduta dal Sen. Roberto Centaro, aveva approvato all’unanimità una dettagliata proposta di modifica dei punti salienti della normativa. La stessa proposta fu ripresa integralmente nella XV legislatura e fatta propria dal successore di Centaro, On. Francesco Forgione, che è stato il primo firmatario di una proposta di legge che ne riprendeva i punti essenziali.
Le novità introdotte col “pacchetto sicurezza” sono numerose e sicuramente rilevanti ma, volendone fornire un giudizio sintetico, è possibile affermare che si tratti di un’occasione sprecata, se non addirittura di un passo indietro rispetto alla legislazione introdotta nel 1991, come abbiamo visto non priva di deficit. Sebbene il nuovo art. 143 intervenga su alcuni nodi cruciali dell’intera regolamentazione degli scioglimenti, molti altri punti altrettanto rilevanti rimangono fuori dal provvedimento.
In primo luogo, l’aspetto che tra tutti mi pare quello più carico di possibili conseguenze pratiche nell’applicazione della norma è la qualificazione dei collegamenti con la criminalità organizzata previsti dal nuovo articolo. D’ora in poi per sciogliere un comune ci sarà bisogno di «concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata». Bisognerà attendere i primi provvedimenti di scioglimento fondati sulle nuove norme per capire in che modo i prefetti e il ministero dell’Interno interpreteranno questi aggettivi, ma la concatenazione di questi tre requisiti (non uno o l’altro, ma tutti e tre insieme) rappresenta una stretta molto forte alla possibilità di procedere allo scioglimento. A questo riguardo è inoltre opportuno notare che, qualora ci fossero “concreti, univoci e rilevanti elementi” a carico di alcuni individui facenti parte di un’amministrazione locale sarebbe probabile, oltre che obbligatorio, l’intervento dell’autorità giudiziaria (che dispone di ben altri strumenti d’indagine rispetto a quelli del prefetto), che disporrebbe le necessarie misure cautelari nei confronti di singoli amministratori o dipendenti responsabili delle infiltrazioni. Pertanto, il principio che giustificava l’introduzione della legge 221/91, che consentiva di intervenire in maniera pesante ed eccezionale sulla vita politica locale senza che ci fosse la necessità del pronunciamento di un magistrato, viene del tutto vanificato. In altre parole, la logica delle “presunte” infiltrazioni mafiose, che costituiva il fondamento della legislazione precedente, viene azzerata per tornare ad una più usuale responsabilità personale degli amministratori, responsabilità che solo di riflesso intacca la legittimità dell’ente locale che quindi viene sciolto. Perciò, se negli ultimi anni i numeri degli scioglimenti sono stati certamente esigui rispetto all’entità del problema, con ogni probabilità tali numeri saranno destinati a contrarsi ulteriormente. Può un prefetto, attraverso la procedura d’accesso, documentare puntualmente e nei tempi stabiliti (al massimo 6 mesi) i “concreti, univoci e rilevanti” collegamenti? Resisterà l’eventuale decisione del Ministro di procedere allo scioglimento davanti agli inevitabili ricorsi al Tar da parte dell’Amministrazione comunale sciolta? La prevedibile incertezza che si produrrà non alimenterà ulteriormente il senso di sfiducia dei cittadini dei comuni colpiti dal provvedimento nei confronti dello Stato e di questo strumento di contrasto alle mafie in particolare?
Un’altra rilevantissima novità introdotta la scorsa estate riguarda la possibilità di colpire anche l’apparato burocratico-tecnico degli enti infiltrati o ritenuti condizionabili dalle mafie. In linea di principio questa è un’innovazione che risponde al buonsenso, ma la norma va a toccare un terreno molto delicato che è quello dei diritti dei dipendenti pubblici. Al di là degli aspetti terminologici impiegati nel testo, che pure potrebbero suscitare non poche perplessità se lette da un esperto di diritto del lavoro, resta da capire se il Ministro dell’Interno è titolato a intervenire direttamente sui dipendenti dell’ente locale. La rimozione di un dipendente può infatti essere disposta solo dal proprio datore di lavoro, che in questo caso è il Comune non il Ministro dell’Interno.
Il nuovo art. 143 Tuel introduce inoltre l’individuazione nominale, tra gli amministratori locali e i dipendenti dell’ente locale, dei responsabili delle infiltrazioni. Questa è sicuramente una buona innovazione, che però può trasformarsi in un’arma a doppio taglio. Uno dei problemi più rilevanti della normativa sugli scioglimenti è costituito dall’indeterminatezza delle cause del provvedimento, almeno agli occhi dei cittadini. Indicare i responsabili delle infiltrazioni può placare questa (legittima) voglia di dare un nome ed un cognome alla causa del disastro politico cui l’ente va incontro. A questo punto, però, le persone tirate in ballo devono essere veramente implicate con i gruppi mafiosi, altrimenti l’intero processo di scioglimento perde di credibilità. Senza tornare sull’argomento dell’obbligatorietà dell’azione da parte dell’autorità giudiziaria nei casi in cui si evidenzino “concreti, univoci e rilevanti elementi” in precedenza richiamato, è da notare che nelle piccole comunità locali tutti sanno chi è connivente con i mafiosi e chi, al contrario, è “pulito”. In questi anni, ad esempio, non sempre le parentele indicate nei decreti di scioglimento avevano una reale rilevanza in termini di condizionabilità dell’ente locale. Perciò, una falsa o debole individuazione di responsabilità eletta a motivo di scioglimento potrebbe gettare discredito sull’intero provvedimento di scioglimento. A proposito dell’individuazione nominativa dei responsabili delle infiltrazioni, è da notare che ciò era prassi comune nei decreti di scioglimento antecedenti l’introduzione della normativa sulla privacy (1996). Questa novità diminuirà l’opacità dell’intera procedura di scioglimento, quindi va nella giusta direzione di render conto ai cittadini dell’operato degli apparati dello Stato; resta da capire se il decreto di scioglimento resisterà davanti ai ricorsi che invocheranno la tutela della privacy.
Oltre all’indicazione nominativa dei responsabili delle infiltrazioni, la nuova normativa prevede anche l’individuazione precisa degli appalti, i contratti ed i servizi in odore di condizionamento mafioso. Anche in questo caso, a fronte di questo principio certamente condivisibile, bisognerà attendere la prassi applicativa, se il Procuratore della Repubblica consentirà che queste informazioni circolino liberamente oppure se opporrà l’obbligo della riservatezza. Se questa seconda eventualità si dovesse affermare sistematicamente, allora si correrebbe il rischio che la norma sia di fatto vanificata.
Un aspetto positivo della normativa introdotta è la precisa definizione dei tempi massimi delle varie fasi del procedimento di scioglimento. Con la nuova normativa si eviterebbero, dunque, casi come quello di Fondi, nel quale la decisione di accogliere o rifiutare la richiesta del prefetto di procedere allo scioglimento si trascina da oltre un anno. Nulla si dice, tuttavia, su cosa succede se tali tempi non dovessero essere rispettati.
Un altro elemento potenzialmente positivo delle norme contenute nel pacchetto sicurezza è la pubblicazione della relazione della commissione d’accesso che finora è sempre stata secretata (unica eccezione quella della Asl di Locri). Essendo anche questa una possibilità e non un obbligo perentorio, sarà la prassi applicativa a dirci se la norma resterà o meno lettera morta.
Infine, l’incandidabilità dei responsabili delle infiltrazioni mafiose prevista dalla nuova normativa appare ambigua. Nel nuovo testo si dice che se l’incandidabilità di Tizio è dichiarata con provvedimento definitivo (terzo grado di giudizio), allora Tizio è incandidabile, il che assomiglia molto ad una tautologia.

Porre in evidenza gli aspetti critici della normativa e della sua applicazione è certamente più facile che avanzare proposte in grado di migliorare l’azione di contrasto. Prima di suggerire ricette è tuttavia necessario premettere che ogni proposta di modifica della normativa deve tener conto della natura non occasionale delle infiltrazioni mafiose. Bisogna esser consapevoli che i rapporti tra mafia e politica non possono essere risolti approvando una legge, per quanto perfetta essa possa essere. C’è invece bisogno di attivare un processo sociale e politico più ampio, fin da subito ma con una prospettiva di medio periodo, che investa di responsabilità sia la sfera politica (nazionale e locale) sia i cittadini. Ciò non vuol dire lavarsene le mani, sostenendo che bisogna cominciare dalla scuola (cosa che pure andrebbe fatta). Al contrario, ciò che una buona legge può fare è sollecitare (o costringere) la politica ed i cittadini a fare i conti con le infiltrazioni mafiose. L’attenta considerazione del consenso sociale e politico dei mafiosi deve, a mio avviso, prevalere sulla visione soltanto giuridica e “di polizia” del problema “infiltrazioni”. In questi 18 anni di applicazione della normativa si è visto che la strategia del mero commissariamento dell’ente locale non solo non basta, ma in qualche caso rappresenta una medicina peggiore della malattia. Se non si affronta seriamente il problema del consenso sociale del quale godono i mafiosi nel loro contesto territoriale, tutte le attività di contrasto – ed in maniera particolare la politica dello scioglimento – rischiano di essere estemporanee e non produrre alcun risultato significativo in termini di duraturo sradicamento dei fenomeni mafiosi. Per questo motivo è necessario essere consapevoli che la norma, da sola, non ha un gran potere di trasformazione della realtà e che la sua applicazione è probabilmente ancora più importante dei dettagli normativi. Una buona applicazione presuppone, però, una volontà politica (che, come si è notato, spiega le decine di scioglimenti negli anni 1991-1993) ed un adeguato apparato burocratico alle spalle. Una buona norma ed una buona applicazione, ça va sans dire, sarebbe la migliore delle combinazioni possibili.
In conclusione, mi sembra che si possano individuare alcuni aspetti cruciali sui quali chi ha il potere di modificare e di applicare la normativa dovrebbe, a mio modesto avviso, concentrare la propria attenzione in vista del raggiungimento di una maggiore efficacia dell’azione di contrasto. In primo luogo, se il principio dell’individuazione nominale dei responsabili delle infiltrazioni previsto dalla recente riforma dell’art. 143 del Tuel non rimane lettera morta, si potrebbe usare questo aspetto per investire di responsabilità i partiti politici. Su base annuale, e in funzione di quanti (e con quali cariche) esponenti di ciascun partito sono stati indicati nei decreti di scioglimento, si potrebbe calcolare una sorta di “indice di mafiosità” dei partiti italiani. Ad un indice siffatto potrebbe essere collegata una decurtazione proporzionale del finanziamento pubblico del quale beneficia ogni partito. In questo modo, forse, si riuscirebbe a toccare un aspetto importante del funzionamento della vita politica contemporanea. Un aspetto che ha a che fare con la trasformazione dei partiti che diventano sempre più dipendenti dai finanziamenti statali per la loro sopravvivenza e per il loro successo. Chiaramente non è questa la soluzione di tutti i mali, ma credo che possa essere un grimaldello molto efficace, anche solo in termini di messa in agenda del problema. Allo stesso modo, dopo lo scioglimento, si potrebbero premiare (sempre col finanziamento pubblico) quei partiti che si impegnano ad amministrare “virtuosamente” (sarebbe già tanto non essere sciolti nuovamente) i comuni incappati nello scioglimento. Inoltre, per evitare che alle elezioni successive allo scioglimento sul piano politico nulla sia cambiato, sarebbe opportuno istituire un osservatorio (temporaneo) della vita politica locale che relazioni pubblicamente sullo “stato di salute” della politica locale e sulle modalità di raccolta del consenso.
Partendo dal presupposto che un problema esiste nella misura in cui c’è qualcuno che lo solleva, credo sia necessario dare visibilità a ciò che succede nei comuni sciolti per mafia, altrimenti lo scioglimento rimane soltanto un fatto privato della comunità che lo ha “subito”. Per dare visibilità c’è bisogno di creare contenuti e contenitori. Per i contenuti bisogna che qualcuno studi, con ottica comparata e interdisciplinare, ciò che succede nei comuni sciolti. Per i contenitori può venire in aiuto l’allestimento di un sito Internet che raccolga le situazioni locali e che sia facilmente consultabile dai cittadini, dai giornalisti, dai politici, dalla magistratura etc. Un cittadino o un esponente politico di un comune sciolto può così capire cosa succede in situazioni analoghe a quelle che egli sta vivendo e, magari, contribuire al dibattito pubblico in tema di infiltrazioni mafiose. Al riguardo si potrebbe anche prevedere una relazione annuale sullo stato delle infiltrazioni mafiose negli enti locali. Quando Legambiente fa qualcosa di simile sulle ecomafie i giornali ne parlano per giorni e diventa tema di dibattito pubblico. Perché non prevedere qualcosa del genere anche per le infiltrazioni mafiose (ma diverso dalle attuali relazioni al Parlamento, della cui esistenza nessuno sa e la cui consultazione dà esiti deprimenti per la povertà d’informazioni significative contenute)?
È possibile ipotizzare l’erogazione di incentivi (finanziamenti a fondo perduto, facilitazioni nell’accesso al credito, sgravi fiscali per i primi anni di attività) alle imprese che decidono di investire nei territori sciolti per mafia. Gli incentivi dovrebbero essere riservati solo alle imprese la cui estraneità alle mafie sia certificata da un comitato di garanzia, sulla falsariga di ciò che accade a Palermo per essere ammessi nella categoria degli imprenditori e commercianti pizzo-free da parte del Comitato Addiopizzo. Sarebbe inoltre opportuno che qualcuno (Ministero, Università, un gruppo costituito ad hoc) assistesse i commissari straordinari sulle questioni economiche e dello sviluppo locale, magari tramite un’analisi preliminare ed accurata della vocazione produttiva della zona, delle sue risorse e dei suoi principali attori economici.
Nell’ambito del dibattito parlamentare in tema di scioglimenti degli ultimi anni è emersa la proposta d’istituire un apposito albo dei commissari straordinari. Ciò faciliterebbe la loro professionalizzazione e la creazione di una identità più definita del loro ruolo, con conseguente affermazione di prassi e conoscenze condivise. Per coloro che faranno parte di questo albo, composto non soltanto da appartenenti alla Pubblica Amministrazione, si dovrebbe prevedere una formazione specifica e continua, anche al di fuori delle tradizionali competenze giuridiche e contabili. Adeguati incentivi economici e di carriera potrebbero motivare le persone più preparate e adatte a svolgere le funzioni di commissario straordinario a chiedere di essere inserite nell’apposito albo.
Al di là di questi stringati e parziali suggerimenti di modifica della normativa e delle sue modalità applicative, è da ultimo da ricordare che le infiltrazioni mafiose negli enti locali minacciano le sorti dell’intera comunità ed è solo riuscendo a mobilitare tutte le forze sane della società – e non delegando comodamente l’azione di contrasto soltanto alle forze dell’ordine ed alla magistratura – che si può attuare un’efficace strategia di contrasto in grado di cacciare (o d’impedire d’entrare) i mafiosi dagli enti locali.